Del LOREG al Código Penal: las leyes que duermen en la fase de enmiendas del Congreso

El Congreso de los Diputados es el corazón de la democracia española, el lugar donde las leyes nacen, se debaten y se aprueban. Sin embargo, su maquinaria legislativa tiene un punto débil, una especie de "limbo" burocrático donde las buenas intenciones a menudo van a morir: la fase de enmiendas.

Un reciente y detallado análisis de datos de Newtral.es ha puesto el foco sobre este fenómeno, revelando cuáles son las cinco iniciativas en fase de enmiendas que más tiempo han permanecido atrapadas en este trámite, algunas durante años, sin llegar nunca a una votación final.

Este atasco no es una simple anécdota parlamentaria. Refleja las dinámicas de bloqueo político, la falta de consenso y el uso estratégico de los plazos para dilatar o enterrar reformas de gran calado, desde la ley electoral (LOREG) hasta modificaciones del Código Penal.

¿Qué es la fase de enmiendas y por qué se convierte en una trampa?

Cuando una proposición de ley supera el primer debate de totalidad en el Pleno del Congreso, pasa a la fase de enmiendas. Teóricamente, este es el momento en que los grupos parlamentarios estudian el texto en profundidad y proponen cambios para mejorarlo. El problema surge con los plazos.

La Mesa del Congreso, el órgano de gobierno de la Cámara, es la encargada de fijar y, sobre todo, de prorrogar el plazo para presentar estas enmiendas. Aunque inicialmente el plazo es de quince días, la Mesa puede ampliarlo semana tras semana, a menudo a petición del grupo mayoritario en el Gobierno o de sus socios. Esta prórroga constante y sin un límite claro es el mecanismo que convierte una fase de debate técnico en una herramienta de bloqueo político. Una ley incómoda o que no genera consenso puede permanecer "congelada" en este limbo durante meses o incluso años, hasta que la legislatura termina y la iniciativa decae.

Las cinco "campeonas" del bloqueo: las leyes olvidadas

El análisis de Newtral.es saca a la luz los casos más flagrantes de esta parálisis. Entre las iniciativas que han batido récords de permanencia en este cajón de sastre se encuentran reformas de un enorme calado social y político:

1. Reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG): Es el caso paradigmático. Diversas propuestas para reformar la ley electoral, como la de permitir el voto a los 16 años o modificar el sistema para mejorar la proporcionalidad, han entrado en esta fase para no volver a salir. Al ser una de las normas que requiere un mayor consenso (mayoría absoluta), cualquier reforma es susceptible de ser bloqueada por los grandes partidos si no les beneficia.
2. Modificaciones del Código Penal: Asuntos tan sensibles como la despenalización de las injurias a la Corona o la regulación de la eutanasia (antes de su aprobación final en una ley posterior) pasaron años en este limbo. Las reformas del Código Penal, al tocar el núcleo de los derechos y libertades, son un campo de batalla ideológico donde las prórrogas se usan para evitar el coste político de un debate espinoso.
3. Ley de Secretos Oficiales: La reforma de esta ley, que data del franquismo, es otra de las eternas pendientes. Las propuestas para modernizarla y limitar el tiempo que un documento puede permanecer clasificado han quedado sistemáticamente varadas en la fase de enmiendas, evidenciando las reticencias a aumentar la transparencia en asuntos de Estado.
4. Ley de Eutanasia (primeros intentos): Antes de que la ley definitiva viera la luz, varias proposiciones de ley anteriores sobre la muerte digna fueron congeladas durante legislaturas enteras mediante la prórroga indefinida del plazo de enmiendas, demostrando cómo este mecanismo puede usarse para frenar avances sociales que no cuentan con el apoyo del partido en el Gobierno.
5. Iniciativas sobre salud mental o vivienda: Propuestas para crear un marco estatal sobre la salud mental o para regular el mercado del alquiler también han sufrido este bloqueo, a menudo por las profundas diferencias ideológicas y competenciales que generan.

El coste para la democracia

Esta parálisis legislativa tiene un coste democrático muy alto. En primer lugar, genera una enorme frustración ciudadana, que ve cómo problemas urgentes son ignorados o pospuestos por intereses partidistas. En segundo lugar, devalúa el papel del Parlamento, convirtiendo el debate en una escenificación sin consecuencias prácticas. Por último, socava la confianza en la política, al proyectar una imagen de ineficacia y tacticismo.

La solución a este problema no es sencilla. Pasa por una reforma del Reglamento del Congreso que ponga límites a las prórrogas indiscriminadas, por un mayor compromiso de los partidos con el diálogo y el consenso, y por una mayor vigilancia por parte de la prensa y la ciudadanía. Porque una democracia no solo se mide por las leyes que aprueba, sino también por aquellas que, inexplicablemente, decide dejar morir en un cajón.